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卓遠視界89期丨城市國企改革深化提升觀察專題1
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來源:南京卓遠

作者:西北公司 邱海永

 

引言

國企改革三年行動已圓滿完成收官,站在新起點上,新一輪以提升核心競爭力為根本目的的深化國企改革的提升行動已蓄勢待發(fā)。那么城市國企的改革又要從哪里再出發(fā)?通過觀察,我們發(fā)現(xiàn)城市國企的職能模塊的改革邏輯與框架體系已全面完成,但囿于歷史遺留問題、上位政策的支持力度、企業(yè)運行不同特征與屬性等,在實踐中,部分模塊的改革仍難以真正的起到激發(fā)企業(yè)活力的目的。尤其是組織管理、分層分類授權建設、內(nèi)控體系建設、薪酬績效管理等方面。為此,我們以問題為導向,特推出本期視界。

 

 

 

 

 

2018年7月30日,國務院發(fā)布《關于推進國有資本投資、運營各公司改革試點的實施意見》拉開了國有資本授權經(jīng)營體制的改革大幕,各地國資基本形成了“國資委-國有資本投資、運營公司-國有實體企業(yè)”三層管理架構。城市國企在此輪國企改革浪潮中也紛紛轉(zhuǎn)型,一種轉(zhuǎn)型方向是成為國有資本投資、運營公司,另一種轉(zhuǎn)型方向是專業(yè)的國有實體企業(yè)。

 

2019年4月19日,國務院發(fā)布《改革國有資本授權經(jīng)營體制方案》,一方面將對國企進行分類充分授權,“將依法應由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè),將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè),原則上不干預企業(yè)經(jīng)理層和職能部門的管理工作”;另一方面也提到了企業(yè)的行權能力建設,提出“推進管理創(chuàng)新,優(yōu)化總部職能和管理架構。深化企業(yè)內(nèi)部三項制度改革,不斷強化風險防控體系和內(nèi)控機制建設”,這要求企業(yè)除了明確在國資架構中的定位外,還需提高自身的組織方式和效率。

 

《國企改革三年行動方案(2020-2022年)》,集成國企改革“1+N”政策體系,并推廣“雙百行動”、國企現(xiàn)代企業(yè)制度建設、董事會試點等改革試點示范工作的經(jīng)驗,在時間維度提出改革落地要求,倒逼各級國有企業(yè)落實國企改革相關專項工作。其中對于國有企業(yè)授分權機制、國有企業(yè)效率提升、風險防范等進一步提出實施要求。

 

南京卓遠在調(diào)研和項目實踐中發(fā)現(xiàn)城市國企基本能夠找準自身在國資三層架構中位置,但對于自身的組織問題認識不足,忽視了對集團開展業(yè)務的具體組織方式和效率的思考和研究,往往將企業(yè)存在的組織方式和效率所產(chǎn)生的問題歸因為其他原因,從而導致頭痛醫(yī)腳的現(xiàn)象。

 

本文通過組織理論研究,分析城市國企開展業(yè)務的有效組織方式,以及相關的案例,供相關企業(yè)組織結(jié)構設計參考。

 

 

一、企業(yè)組織結(jié)構理論

 

企業(yè)的組織結(jié)構是一個組織內(nèi)部各構成部分或各部分之間確立的關系形式,它涉及到組織層次的劃分、組織機構的設置、各部門之間的分工與協(xié)作的相互關系等。在企業(yè)組織中,各組成部分之間存在著相對穩(wěn)定的關系,即縱向管理層級關系和橫向溝通協(xié)作關系,這種關系構成了組織結(jié)構。

 

企業(yè)集團的組織結(jié)構體系通常包括職能結(jié)構、層次結(jié)構、部門結(jié)構和職權結(jié)構,各部門的特點如下表:

表1.1 組織結(jié)構體系要素

 

企業(yè)的組織結(jié)構是上述四個要素的有機體,在設計企業(yè)組織結(jié)構的時候,需要綜合考慮以上四個要素,不可將企業(yè)組織結(jié)構設計狹隘地理解成其中某些要素而忽略其他要素。

 

美國經(jīng)濟學家威廉姆森將企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構劃分為以下三種類型:(1)U型組織結(jié)構,主要產(chǎn)生于現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的早期階段,是最基本的組織結(jié)構,特點是管理層級的集中控制。U型組織結(jié)構的三種基本形式是直線制、職能制和直線職能制;(2)M型組織結(jié)構,通常分為事業(yè)部制組織結(jié)構和矩陣式組織結(jié)構兩種模式;(3)H型組織結(jié)構即控股公司結(jié)構,控股公司持有各子公司的全部或部分股份,各子公司具有獨立的法人資格,是相對獨立的利潤中心。其最大的優(yōu)點在于:母公司和子公司在法律上都是獨立法人,母公司不用承擔子公司的債務責任,大大降低母公司的經(jīng)營風險,也迫使子公司有較強的責任感和經(jīng)營積極性。

 

 

 

二、城市國企開展業(yè)務的常見組織形式

 

城市國企也基本按照三種基本的組織結(jié)構方式開展業(yè)務即U型組織結(jié)構、M型組織結(jié)構和H型組織結(jié)構,每一種組織結(jié)構都有其適用條件和特點。

 

(一)U型組織形式(直線職能制)

 

此類組織形式,常見于城市國企的業(yè)務數(shù)量相對較少,集團總部和下屬成員企業(yè)直接進行聯(lián)系和管理,由集團總部直接指揮集團各職能部門,各單位自主權相對較小。

圖1.1 城市國企U型組織形式

 

例如??诔峭毒蛯儆赨型組織形式,在公司總部下設有房地產(chǎn)、政府代建以及物業(yè)管理等子公司,公司總部通過職能部門對下屬子公司進行直接管理。

 

(二)M型組織形式(事業(yè)部制)

 

此類組織形式,常見于城市國企的業(yè)務數(shù)量相對有限并且集中在某些板塊,既要實現(xiàn)對于板塊業(yè)務的分權,又要實現(xiàn)板塊內(nèi)部的集權和統(tǒng)一。每個事業(yè)部內(nèi)部建立自身的職能(U型)結(jié)構,這是一種集權與分權相結(jié)合的管理方式。

 

圖1.2 城市國企M型組織結(jié)構

 

例如:銀川市城市建設投資控股有限公司組建了資本運營事業(yè)部、資產(chǎn)運營事業(yè)部、停車產(chǎn)業(yè)事業(yè)部、文旅產(chǎn)業(yè)事業(yè)部、項目發(fā)展事業(yè)部等五個產(chǎn)業(yè)發(fā)展事業(yè)部分管下屬具體業(yè)務子公司開展業(yè)務,發(fā)展企業(yè)五大贏利中心。

 

(三)H型組織結(jié)構(子集團模式)

 

此類組織形式,常見于城市國企的業(yè)務種類較多,同時某些業(yè)務板塊已經(jīng)規(guī)模較大、模式較成熟,需要更多的自主權限。這種結(jié)構采用的是一種分權的模式,下屬子集團內(nèi)部機構完善、獨立自決策權限較高。

 

圖1.3 H型組織結(jié)構

 

例如上海城投下設公路集團、水務集團、環(huán)境集團等專業(yè)集團,南京城建集團下設公交集團、公用事業(yè)集團、水務集團、港華燃氣集團等四大集團。

 

 

 

三、組織結(jié)構選擇的要點

 

城市國企在選擇組織結(jié)構的時候需要綜合考慮企業(yè)的定位、業(yè)務特點、集團管控模式和企業(yè)人才儲備等因素。

 

(一)城市國企的定位

 

城市國企在選擇組織結(jié)構時首要考慮的是自身的定位。一方面,需要考慮自身在地方國資三層架構中的定位是什么,是作為資本投資運營平臺還是具體的產(chǎn)業(yè)公司;另一方面,需要考慮自身的戰(zhàn)略定位、業(yè)務布局以及業(yè)務的開展方式。

 

(二)城市國企的現(xiàn)有業(yè)務情況

 

城市國企選擇組織結(jié)構時還需要考慮現(xiàn)有業(yè)務開展情況,整體的業(yè)務數(shù)量、區(qū)域分布、各業(yè)務板塊的業(yè)務規(guī)模和階段等。對于與集團資源關聯(lián)度高、業(yè)務發(fā)相對處于初級的階段的業(yè)務單元,宜采用U型組織結(jié)構;對于業(yè)務趨于成熟,并需內(nèi)部統(tǒng)籌階段的業(yè)務單元,宜采用M型組織結(jié)構;對于業(yè)務發(fā)展成熟、規(guī)模相對較大且需要較多的獨立自主決策的業(yè)務單元,宜采用H型組織結(jié)構。

 

(三)城市國企的管控模式

 

另外,組織結(jié)構的選擇還需要考慮,對各業(yè)務單元的管控模式,對于操作管控、戰(zhàn)略管控和財務管控等不同管控模式所具有的不同集權程度,選擇不同的組織方式。

 

(四)城市國企的人才儲備

 

同時,組織結(jié)構的有效運行離不開管理人員的作用,城市國企在組織結(jié)構選擇還需考慮本企業(yè)的人才,尤其是高級管理人才的儲備情況。U型組織結(jié)構、M型組織結(jié)構和H型組織結(jié)構對于高級管理人才的綜合性要求越來越高。

 

 

 

四、現(xiàn)階段投融資平臺企業(yè)組織結(jié)構特點

 

對于投融資平臺企業(yè)組織結(jié)構的選擇和設計并不是簡單的選擇某一中組織結(jié)構,而需要結(jié)合自身定位、業(yè)務單元特點、集團管控模式以及人才儲備情況綜合考慮、動態(tài)調(diào)整?,F(xiàn)階段,城市國企組織結(jié)構呈現(xiàn)出“多種組織結(jié)構并存”和“適時動態(tài)優(yōu)化調(diào)整”的特點。

 

(一)多種組織結(jié)構并存

 

對于投融資平臺企業(yè)來講,對于不同的業(yè)務單元,采取不同的組織方式。例如對于發(fā)展成熟、成規(guī)模的業(yè)務單元采取H型組織結(jié)構(子集團),而對于業(yè)務初步發(fā)展、規(guī)模尚小并且管理人員不夠成熟的業(yè)務單元可采取U型組織結(jié)構(直線職能制),這樣就構成了“H型+U型”的組織結(jié)構。

 

(二)適時動態(tài)優(yōu)化調(diào)整

 

另外,對于城市國企來講,組織結(jié)構的選擇,也需隨著外部環(huán)境以及業(yè)務單元的不同發(fā)展階段動態(tài)地調(diào)整自身組織結(jié)構。例如,在某業(yè)務單元發(fā)展前期可采用U型組織結(jié)構;當該業(yè)務板塊具有一定規(guī)模、并細分多項業(yè)務時,可采用M型組織結(jié)構(事業(yè)部制)統(tǒng)籌公司該板塊資源發(fā)展;當該板塊業(yè)務發(fā)展更成熟,需要更多獨立決策權限的時候,可進一步采取H型組織結(jié)構(子集團模式)。

 

(三) 相關案例分析

 

上海城投現(xiàn)階段的組織結(jié)構以及其公路板塊組織的發(fā)展,就呈現(xiàn)出了“多種組織結(jié)構并存”和“適時動態(tài)優(yōu)化調(diào)整”的特點。

 

圖1.4 上海城投組織架構

 

在現(xiàn)階段上海城投的組織結(jié)構就呈現(xiàn)出“H型+U型”的組織結(jié)構特點。同時,其中的公路投資集團在2014年之前的以路橋事業(yè)部的組織結(jié)構形式,承接大量重要工程,奠定了上海城投路橋在上海重大工程投資建設中的重要地位。在2014年9月,因路橋事業(yè)部在集團內(nèi)是一種虛擬的部門,對業(yè)務的綜合管理不是十分有利,上海城投在路橋事業(yè)部的基礎上組建了上海公路集團,按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求實現(xiàn)在董事會領導下的總經(jīng)理負責制,對各項業(yè)務的綜合管理大大提升。